中国共产党党内民主发展的回顾与前瞻

　　胡锦涛同志在党的十七大报告中精辟阐述了党内民主建设问题，强调指出，要“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”。这是继党的十六大报告提出“党内民主是党的生命”的新命题以及胡景涛总书记“6-25”重要讲话中强调“要继续积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设”后，党中央关于党内民主建设问题的又一重要表述。这一系列论述，表明了党对发展党内民主的高度重视，也为新时期加强党内民主建设进一步指明了方向，对于调动全党的积极性、主动性和创造性，对于全面推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业，具有十分重要的意义。 

　　一、 党内民主建设的历史回顾

　　中国共产党创立之初，13名党代表就在嘉兴南湖的一只游船上以无记名投票方式产生了党的领导机关，并讨论通过了党的第一个纲领，开创了党内民主实践的先河。此后，中国共产党不断致力于党内民主的发展和进步。由于种种原因，党内民主发展不是一帆风顺的，而是经历了一个比较长期的曲折发展过程。党80余年的历史里，党内民主发展可以分为以下四个时期。

　　（一）中共一大--中共六大：党内民主建设的萌芽和初创阶段

　　中国共产党是按照马克思主义建党学说组织起来的“先进阶级的民主政党”，也是仿照俄共（列宁曾明确指出，俄共“整个党组织是按民主原则建立起来的”）的政治架构、组织原则建立起来的民主政党。在共产国际代表帮助下，党的一大以票选方式产生了中央领导机构，充分体现了对党代表自由选举权的尊重和保护。党的二大制定了第一部党章，明确规定“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之”，规范了党代表的选举权和党代会的权威地位。此后，直至党的六大，基本上坚持每年召开一次党的代表大会，由党代表民主选举领导人，并行使对党的重大问题的决策权。特别值得提出的是党的五大。五大通过了党的《组织问题议决案》，指出“中央应该强毅地实行集体的领导，从中央、省委以至支部”。五大制定的党章第十二条还明确规定：“党部的指导原则为民主集中制。”集体领导被正式写入党的文件，民主集中制也第一次成为了党的组织原则。五大不仅首创了民主集中制的原则，而且本身也很好地贯彻了这个原则。在五大会上，共有38位代表作了大会发言，气氛活跃，争论十分激烈，充满了民主空气。针对党的领导人陈独秀为自己右倾错误所作的政治报告，大多数代表旗帜鲜明地批评陈独秀的错误。这在陈独秀家长制作风十分严重的情况下是难能可贵的。同时，在民主基础上也体现了集中，五大通过的各项文件，都是在发扬民主的基础上通过的，很多决议吸取了代表发言的意见，为党的民主集中制原则开创了一个好的局面。

　　这一时期，党内民主发展有一个好的开端，但总体上党内民主还处在不成熟的幼年阶段。按照党的二大通过的决议案，中国共产党是共产国际的一个支部，还不是一个完全独立自主的政党。因此，从一大到六大党的重大决议，虽经讨论，但几乎都避免不了是共产国际意图的贯彻。而这其中，有些是正确的，有些则不是符合中国革命实际的。党代表的民主决策权、党内民主的实现受到一定程度的限制。

　　（二）七大--八大：党内民主建设进入快速成长期

　　党的七大和八大是在建国前、后两次历史转折关头召开的党的重要全国代表大会。与原来每年一次召开党的全国代表大会相比，由于各种原因这两次大会间隔期都比较长。但是，这也使得这两次大会会议酝酿、准备非常充分。七大召开前，经过整风运动以及六届七中全会通过《关于党的若干历史问题的决议》，统一了全党思想，增进了团结。七大还由中央组成了代表资格委员会对代表资格进行了审查，为提高会议议事决策质量提供了组织保证。八大在会议前也进行了广泛的民主协商和充分准备，会前中央先后召集各种调研会议、会见、约谈100余次，各主要文件的起草都以大规模的调查研究和通过各种渠道倾听广大党员、干部意见为基础。会议期间，为有效保证代表自由表达意志，这两次大会对中央领导机构的选举作了重大改进。七大对中央委员的选举，增加了候选人提名程序，并且在候选人提名程序中引入预选程序，预选由各代表团代表自由提名。八大延续这一办法，并进一步把完善，成为“自下而上，由上而下”的选举方针。另外，为了弥补大会闭幕后代表有效行使权力的不足，八大在新修改的党章中规定实行党代表大会常任制，这也为今天党内民主的进一步改革提供了思路。

　　1943年共产国际解散，由各国共产党自主解决各自党内问题，中国共产党党内民主的发展也有了更大空间。更重要的是，历经革命风暴洗礼，在七大前后党第一代优秀领导集体基本成型，更加注重结合中国革命的实际，结合中国共产党发展的实际来发展党内民主事业。政治环境和客观条件的好转，都促使这一时期党内民主在党员权利保障、民主选举、议案表决等各方面有了长足的进步。

　　（三）九大--十一大：党内民主发展遭遇严重挫折

　　从1958年开始，由于“左”倾思想影响，党内民主发展开始呈现正确与错误两种倾向，并且错误倾向逐渐成为主流。如九大和十大通过的两部党章都取消了关于党员选举权和被选举权在内的各项权利，改变了中央领导机关必须由选举的产生的惯例，并取消了无记名投票的规定。这两次会议的筹备工作、组织工作和会议内容也不是经过党中央集体讨论决定而是由毛泽东个人、或者中央文革小组某些人来决定。九大的代表不是由各级党组织选举产生，而是在所谓“民主协商”、“听取群众意见”后由少数人“推选”出来。九大还把林彪作为毛泽东的接班人直接写入了党章，这些举措严重危害了党内民主。十一大后，虽然宣布了“文化大革命”的结束，但“文化大革命”的错误理论、路线和政策仍然受到肯定，党的主要领导人仍然继续延续个人崇拜、个人专断的作风，党内民主和正常的组织生活都没有恢复起来。这种不正常状态，一直持续到十一届三中全会的召开。

　　这一时期，如果说1957年反右斗争的扩大化使党外民主鸦雀无声，那么庐山会议就是党内民主发展的分水岭，它对党内民主的破坏是及其巨大的。不同意见的表达是民主政治的核心内涵之一，没有自由表达意见的权利，也就谈不上党员的其他权利，民主集中制原则也就形同虚设。庐山会议从纠左转向了反右，并对根本不存在的所谓“彭、黄、张、周” 反党集团展开错误批判和攻击，错误打击了一批敢于实事求是反映情况和提出批评意见的同志，助长了个人专断、不讲真话的不正之风，使党内从中央到基层的民主生活遭到严重冲击和扭曲，也为九大、十大、十一大对党内民主的进一步破坏打开了方便之门。

　　（四）十二大--十七大：党内民主的重建和新发展

　　十一届三中全会后，随着国家经济现代化和政治民主化进程加快，党内民主也逐步步入正轨。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，总结了党内政治生活中的经验教训，就如何实现党内民主作了许多规定，并在党的历史上首次提出了差额选举的办法，是新时期党内民主发展的一部重要文献。十二大以来，历次党的全国代表大会，基本上都是由先期的中央全会和中央政治局会议确定代表名额的分配原则、产生办法，由党的全国代表大会听取和审查中央委员会的报告、修改党章、选举中央委员会，表明党的全国代表大会组织程序和议事程序趋于制度化。十二大党章恢复了有关中央领导机构经民主选举产生的规定，重新确立了候选人预选机制；十三大在中央领导机构的选举中首次引入差额选举制度。此后，历次党代表的选举工作都沿用了这些基本程序和原则，并在一些具体环节上进一步体现民主性。如党的十七大，对于党代表的选举，中央明确规定选举单位召开党代表大会或党代表会议进行正式选举时，代表候选人一般应多于应选名额的15%，差额比例比十六大时增加了五各百分点；对于中央委员预选差额的比例，则超过8%，比十六大又提高两个百分点。不仅在高层，这一时期党的基层民主探索也迈开了步伐，并有了很大的发展。近些年一些地方逐步扩大了基层党组织领导班子成员直接选举的范围，如在村一级实行“两推一选”，在乡镇一级实行“公推直选”。这些都反映了党内民主的进一步发展。

　　充分发扬党内民主，依靠全党的智慧和按照全党意志决定党的重大问题，是十一届三中全会以来党内政治的一个重大变化。相应地，党内民主也逐步走上程序化、制度化、规范化发展的轨道，这也成为党内民主在新的历史时期新发展的标志。 

　　二、党内民主发展史验证党内民主的重要地位

　　回顾中国共产党党内民主建设的历史，我们可以清晰地看到以下几点。

　　（一）中国共产党是一个重视党内民主建设的党，党内民主与党的成长须臾不可分。共产党是一个没有自身私利的党，是为人民服务的党，也是为人民争取和实现人民民主权利的党。这样的党，必然在党自身内部实行民主。毛泽东同志多次谈到党内民主，他曾经指出：“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活泼，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要武器。”在夺取政权前，党领导和依靠人民群众进行革命斗争，虽受到战争环境等多方面因素的影响，党内民主的发展却从没有停止过。夺权全国政权后，党成为执政党，充分发展党内民主更带有客观的必然性。在这方面，我们党既有“八大”前后可贵的探索，也有“文化大革命”的深刻教训。十一届三中全会以后，随着政治局面转暖，党内民主建设也快步进入了规范化、制度化建设的新时期。

　　（二）党内民主的发展和实现程度与党的事业发展息息相关。党内民主发展较好或者比较充分，党就富于生机和活力，党的事业也蒸蒸日上、兴旺发达；反之，如果缺乏党内民主，或者党呢民主受到削弱、破坏，就不可能有党的生机和活力，也不可能有党的事业的兴旺发达。如八大召开期间，充分发扬党内民主，除中央的正式报告外，先后有113名代表在大会上发言或提交书面发言。这些发言并不都是赞歌，而是有建议，有意见，有直接的批评，甚至有意见相左的辩论。大会发言数量之多，内容之丰富，体现出党内空前的民主氛围。代表们充分行使议事决策权，也为八大制定出正确路线、方针和政策，为顺利实现向社会主义过渡和开始建设社会主义道路的可贵探索奠定了基础。八大以后，由于党的指导思想上的左倾错误和主要领导人的个人专断作风日益发展，党内不同意见不再有展现的空间，党内民主的破坏导致党的事业受到严重挫折。

　　（三）党内民主的发展和实现程度，还与国家的命运、前途息息相关。1949年前，党处在在野和局部执政的位置，但党内民主的发展和党自身的先进性，仍然使党成为国内最具有活力，对时局影响最大的政党。党所领导的土地革命根据地、边区、解放区也成为当时国内公认的最为民主，最为清廉地区。1949年以后，党成为长期执政的党，是我国政治体制的核心。共产党执政，意味着我们的许多党员在党和国家机关、企事业单位和各种社会组织中担任着一定的领导职务，也意味着包括党内民主在内的党的自身建设状况，关系到国家政治体制的改革和发展，关系到国家政治生活的制度安排。因此，发扬党内民主，用广大党员通过党内民主建设调动起来和发挥出来的积极性、主动性和创造性，带动广大人民群众建设自己的新生活、管理国家和社会事务的积极性、主动性和创造性，必然能促进人民民主的进步，促进国家社会经济的发展。十一届三中全会以来党内民主的发展完善，使得近30年来成为我国历史上社会经济发展速度最快，质量最好的时期，就是历史的明证。

　　三、党内民主今后发展的方向

　　中国特色社会主义是前无古人的事业，没有现成的经验可以照搬，必须依靠我们党自己去探索。只有充分发展党内民主，才能最大限度地调动全党的积极性、主动性和创造性，，凝聚全党的意志和力量，推进决策科学化、民主化，保证党的决策正确和执行有效，避免或减少探索过程中因决策上的重大失误而给党和人民的事业带来损失。从历史的教训和经验来看，当前加强党内民主建设需要抓好以下三点。

　　（一）仍然有必要大力加强对党员的民主意识和民主精神的培育

　　20世纪初西风东渐，新文化运动倡导民主启蒙以来，中国大地上的现代民主意识从无到有，有了很大提高。中共十一届三中全会以后，通过拨乱反正，党内民主生活也有很大进步。但不容否认的是，由于我国有长期封建专制统治传统，国民民主意识和民主精神都很缺乏，很多党员并不清楚自己的民主权利，或者知道，但又不能充分地行使自己的权力，而一些党的领导干部手握权力，却忘记自己的权力是从哪里来的了，权力已变成谋求个人利益的工具，权力主体和权力客体的民主意识都很缺乏。因而，对广大党员进行民主意识和民主精神的培育刻不容缓，仍有必要。

　　以对党内民主发展有着巨大戕害的庐山会议为例。庐山会议前期，六个大组座谈讨论。讨论中大家在原则上都拥护党的总路线，大跃进和人民公社化运动。但是，许多与会者从不同角度强调大跃进以来问题的严重性，认为前一段纠“左”虽有成绩，但还很不够，要进一步深入进行。这说明了大多数同志对大跃进，人民公社，全民炼钢，乃至总路线是持怀疑和否定性或部分否定性看法的。但在毛泽东发表了旨在攻击彭德怀的讲话后，绝大多数同志，都毫不犹豫地站到了毛泽东的一边，迅速形成了一边倒的局面，集体反对彭、张、黄、周等所谓的“反党”集团。薄一波在若干重大决策与事件的回顾中，也提到了他当时的矛盾心情：明知彭德怀向毛泽东提出纠正和三面红旗的建议是符合客观事实的，被诬告为反党和卖国更是无从谈起，但在毛泽东的权威面前，他又不得不说违心话。由此可见党员民主意识的缺失不仅普遍，而且严重。像彭德怀这样敢于凛然直谏的干部，非但没有激起全党的民主意识，形成对错误意见压力的强大民主舆论声浪，在一定程度上去限制当时的错误，反而是孤掌难鸣，其他坚持正确意见的无辜干部也受到牵连。

　　民主意识和民主精神的培育应该是双向的。一方面，要提高广大党员的文化素养和知识水平，有针对性地对党员进行民主知识的教育。要让党员了解党的权力的分配和运作状况。只有党员对自身的权利有了全面的了解，对党内权力的运作状况和党内事务有了深刻的认识，广大党员才有可能对侵犯自己民主权利的各种行为进行合法和有效的反映。另一方面，作为一名党员，自身要培养对党内各种事务和活动的参与兴趣，增强对党的事业的责任感和使命感，才会主动地参与党的事务，充分发挥党员的作用。

　　（二）以维护党员“主体地位”为中心推进党内民主制度化建设

　　完善党内民主制度，要坚持党员主体地位。所谓党内民主，就是党员是党的主体，是党内的主人，在党内当家作主，是党内权力的来源。是党员把权力委托给各级组织、领导机关和领导者。党内民主评价的标准，就看党员权力是否得到维护、保障和实现及其实现的程度。党章规定的党员的八项权利，涉及民主参与、民主选举、民主决策和民主监督等方面。只有这些权利得到充分保障，才能调动党员的积极性、主动性和创造性。

　　在实际生活中，在一些地方，党员的这些权利并没有得到切实维护和保障，因提正确意见和建议遭受或明或暗打击报复的现象远未绝迹。原因在于有些规定，过于抽象，“不准”、“不许”之类的规定过于原则，缺乏操作性，因此，必须建立操作性强、完备、有效的制度体系和运作机制，以党员的民主权利为中心来推进党内民主制度化建设。一、完善党的选举制度，减少、杜绝一些领导者和领导机关变相操纵、包办选举，以任命或变相任命代替民主选举的现象。要使选举的精髓，即选择性，得到充分显现。二、完善以保障党员民主权利为基础的代表大会制度，使党员权利的履行有一定的形式和组织上的依托。从法理和规范文件上看，党的代表大会是党的最高决策机构和监督机构。进一步巩固这一根本制度，需要一系列具体的制度予以支撑，如借鉴人大制度的有关经验，对党代会代表的产生程序，议案的提出、说明、审议和表决，对干部的撤换、罢免等，有严格的可操作的程序规定。三、完善党员参与制度，保证党员对党内事务的有效参与。党员民主权利的落实和履行，离不开党员对党内事务的有效参与。党员参与的有效性，不仅意味着党内决策科学化、民主化程度的提升，也意味着党内凝聚力的增强与党的合法性资源的增多。四、完善党内民主监督制度，使党得以自我完善和自我更新。我国上级纪委对下级纪委的领导关系，在实际中容易变成一种业务指导关系，其系统的垂直领导力较为薄弱；同级党委和同级纪委之间，纪委人事任免、人员编制、经费乃至一系列问题，都由同级党委统筹安排，这种组织上的隶属关系和职能上的粘连关系，也容易导致监管不力，并很难对同级机构的主要负责人实施监督，这种现象必须加以研究解决。

　　（三）全面、准确地理解党内民主与民主集中制的关系，构建一个能相互制约和平衡的党内权利结构

　　提高党员民主意识、民主觉悟，是让党员有能力、有意愿参与党内事务；创建党内民主的一系列制度，是让党员有途径、有保障地参与党内事务。但是，有了这两者党内民主就能得以充分发挥吗，党内民主的机器就能正常运转吗？还不能。从党的历史尤其是十一届三中全会以前的历史来看，过于集中的、绝对的权力，可以让党内不同的意愿屈服，可以任意践踏、随意变更制度。改变这一点，从根本上讲必须构建一个够相互制约和平衡的党内权利结构。

　　要限制、制衡过于集中的权利，首先必须纠正对党内民主和民主集中制关系错误的、片面的认识。长期以来，许多的党员和领导干部认为：所谓民主集中制，就是先民主、后集中，表现在两个方面。一是在领导干部和群众的关系上，强调先群众民主，后领导集中；二是在党委会内部的关系上，强调先委员民主，后书记集中。这就把“民主”和“集中”的关系看成是一前一后两个阶段的关系，把民主集中制变成了“群众民主，领导集中”、“委员民主，书记集中”一前一后两个过程的机械相加，从而使领导者和书记个人成了“集中”的主体，其个人意志成为统一意志。这就导致了民主集中制功能的泛化。我们必须认识到：党内民主作为政治原则，它表明全体党员是党的主人，也表明党员之间是平等的同志式的关系，而这些归根到底是由党的性质决定的，是建党的根本原则，在任何时候都不能动摇和改变。而作为组织原则的民主集中制，归根到底由政治原则决定并为其服务。它的主要功能是：在党内民主的基础上，通过民主与集中的有机结合，来建构党的组织体系和权力体系，来规范党的组织活动和权力运作。因此，党内民主这一政治原则要比民主集中制这一组织原则更根本，处于更高层次和更高地位。把民主集中制凌驾于党内民主之上，或把两者完全对立起来，或把党内民主简单归结为民主集中制的一部分，都是不符合两者正确关系的。

　　权力过分集中的政党，其党内民主很难实现。相反，如果党内的权力能够相互制约，那么党内民主就可以得到很好的发展。庐山会议是党内民主发展的分水岭，它的悲剧，很大程度上是因为处于金字塔尖的毛泽东个人的权力过大，而且在党内又没有任何其他权力能够予以制约。十年文革中，大部分党组织都被破坏了，实际上起领导作用的是革命委员会，党内制约更无从谈起。改革开放以来,政治体制改革取得了一定的成绩，党内民主相对以前也有了很大的发展，但还是没有完全触动导致权力过于集中的现行权力结构。民主建设是一个长期的工程，我们必须针对性地在实践中对现行的党的权力结构加以改变，如：扩大党的基层民主，减少权力运行中的纵向环节；真正地发挥党的各级代表大会对各级党的领导机关的制约和监督作用；发挥党的委员会全体会议的作用，常委会不能代替全委会，重大决策应该首先在全委会讨论，常委会要受到全委会的监督并对其负责；逐步推广党代表大会的常任制；扩大基层领导班子成员直接选举的范围，并将直选的级别逐步抬高；贯彻落实问责制，质询制和绩效考核制，使普通党员能够监督领导干部的工作。这样循序渐进地改革，必将使党内各种权力的运行得到相互制衡，也必将使党内民主发展渐趋完备。