论党内法规体系与国家治理体系

宋 俭

　　在世界政党中，中国共产党最重视党内法规制度建设。在当代中国，中国共产党的党内法规制度不仅适用于管党治党，也适用于党领导人民治理国家，这是由中国共产党独特的政党功能和中国特色的国家治理体系决定的。推进国家治理体系和治理能力现代化，要充分认识中国共产党党内法规制度在国家治理中的重要地位和作用。

中国共产党的双重政党功能

　　笔者所说的双重政党功能是指中国共产党在当代中国政治生活中作为领导党和执政党的双重角色。这种双重角色既是合一的，也是分开的。领导党角色体现着中国共产党更为重要、更为全面的政党功能。执政党的功能主要是执掌国家政权，通过国家政权管理国家事务，其活动范围主要是在国家权力机关和行政机关；而领导党的功能则体现为党的全面领导，即党对国家、社会和人民及其一切活动的全面领导，其领导范围包括经济、政治、文化、社会、生态、内政外交国防、治党治国治军各个方面，即党按照“总揽全局、协调各方”的原则对立法、行政、司法等全部国家机关以及军队、民主党派、群众团体、社会组织、企事业单位实行的全方位的领导。
　　在当代中国政治生活中，中国共产党不仅领导党的各级组织、全体党员和党的全部活动，还要领导全国各族人民及整个国家和社会的全部公共活动。中国共产党的中央委员会和地方委员会不仅是党的各级领导机关，也是国家和地方各级的最高决策机关和权力中心。中国共产党还在中央和地方的国家权力机关、行政机关、司法机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，在人民军队中设立党委，作为这些非党组织和机关的领导核心，从而实现党对一切工作的全面领导。
　　中国共产党不同于西方国家执政党的一个重要特点是，其在国家治理中的职能不仅是执政，更重要、更全面、更权威的是领导。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”作为执政党，中国共产党要依法执政，其在国家权力机关和行政机关履行执政职能的全部活动当然是以宪法和法律法规来调适。而作为领导党，在其对中央和地方国家机关、军队、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织进行领导时，也就是说其作为国家治理的领导力量在履行国家治理的领导职能时，就不仅需要靠宪法和法律法规来调适，还需要依靠党章和党内法规制度来调适。
　　中国共产党的领导党和执政党的双重角色，决定了中国共产党的党内法规亦具有双重的功能，即其不仅是中国共产党管党治党的法理依据和根本遵循，也是中国共产党治国理政的重要依据和重要遵循。党内法规不仅适用中国共产党管党治党，也适用于中国共产党治国理政。中国共产党在国家治理中作为执政党必须依法执政、依法行政，作为领导党必须依法领导、依规领导，中国共产党领导治国理政的活动既以宪法法律为依据，也以党内法规为依据。因为中国共产党的党内法规不仅用以规范、管理作为国家治理基本和核心力量的中国共产党党员干部队伍，即依据党内法规把党管好、建设好，把权管好、用好。（唯有如此，党员领导干部才可能模范地遵守宪法和法律，保障宪法和法律的实施，把国家治理好）；更重要的是，直接用以规范党治国理政的领导和执政活动的功能，并具有极高的权威性。所以，以宪法为中心的法律体系和以党章为中心的党内法规体系都是中国共产党治国理政的重要规范体系的制度基础，都是中国共产党治国理政的重器，二者统一于中国特色社会主义法治体系之中，共同构成当代中国社会主义法治体系的重要内容。
　　正因为党内法规具有适用于中国共产党治国理政的功能，所以《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将中国共产党的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，强调：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中更明确提出：“必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，指出：“加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”充分肯定了党内法规制度建设对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。党的十九大报告进一步提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善党对国家政权机关的领导”的要求，表明了以习近平同志为核心的党中央对发挥党内法规制度在治国理政过程中的重要作用的高度重视。

推进国家治理体系和治理能力现代化 必须加强中国共产党党内法规制度建设

　　十八届三中全会将完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。十八届四中全会强调全面推进依法治国是“国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，提出了“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”的具体改革方案，被认为是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场“深刻变革”。至此，具有鲜明中国特色的国家治理体系基本形成。
　　中国特色国家治理体系的最鲜明特点是中国共产党的全面领导。十九大报告指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。这既是对中国共产党执政以来党领导人民有效治理国家的根本经验的高度概括，也是对新时代推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持的根本原则的科学阐释。必须要明确，中国共产党在国家治理中的全面领导是含两个基本理念的。一个基本理念是“党领导人民治理国家”，这一理念揭示了当代中国国家治理的主体和领导核心——人民是国家治理的主体，中国共产党是国家治理的领导核心——体现着社会主义制度下人民当家作主的本质和具体实现形式。所以，党的十九大报告在强调“坚持党对一切工作的领导”的同时，也强调“必须坚持人民主体地位”“用制度体系保证人民当家作主”。以“全面提高国家治理能力和治理水平”为目的的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》亦将“坚持党的全面领导”和“坚持以人民为中心”并列为改革必须遵循的原则，强调要“坚持以人民为中心，坚持全面依法治国，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向”来推进党和国家机构改革。另一个基本理念是“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，这一理念揭示了当代中国国家治理的基本模式是以社会主义法治体系为基本支撑的国家治理模式，体现着推进国家治理体系和治理能力现代化的基本路径和发展方向，党的十九大报告深刻指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”“必须把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面”。由于中国共产党以为人民服务为根本宗旨，始终把人民利益摆在至高无上的地位，始终把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，所以党的领导本质上就是为人民依法管理国家事务提供保障，坚持党的全面领导与坚持人民主体地位在国家治理中具有内在一致性。所以，新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的核心问题是坚持党的全面领导与全面依法治国的关系问题。
　　关于党的领导与依法治国的关系问题，党的十八大以来，习近平总书记在多次讲话中强调这是社会主义法治的“核心问题”和“根本问题”。从国家治理的角度来说，这一问题的实质就是中国共产党如何领导与执政。在当代中国的国家治理模式下，党领导人民依法治理国家包括领导和执政两个方面，这两个方面虽然关联紧密，党的文献也习惯于把党的领导方式和执政方式放在一起来谈，但领导和执政并不是同一个问题，其活动的范围是有区别的。
　　在“如何执政”的问题上，中国共产党已经确立了依法执政的执政方略。习近平在中共十八届四中全会的讲话中明确指出“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政”，要求“增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作”“推进依法执政制度化、规范化、程序化”。十九大报告向全党提出了“增强依法执政本领”的要求。
　　在“如何领导”的问题上，为适应现代国家治理的需要，中国共产党也明确提出了改进党的领导方式的要求。中共十八届四中全会提出要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”，实际上是提出了中国共产党在治国理政中要依法领导的问题。中国共产党的领导既包括对国家政权机关的领导，也包括对其他各方面的领导。中国共产党对国家政权机关的领导与执政本质上是一致的，领导是执政，执政也是领导。依法执政、依法行政实际上也就是党对国家政权机关的依法领导。但在国家治理体系中，党的领导不只是对国家政权机关的领导，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。中国共产党对党政军民学各方面的领导，都属于国家治理的范围，而在党政军民学五个方面中，对党军民学四个方面都主要不是执政的问题，而是领导的问题。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》将新时代党和国家机构职能体系划分成党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系四大体系，其中，只有政府治理体系是属于执政的问题。中国共产党对党军民学四个方面的领导，对党的领导体系、武装力量体系、群团工作体系的领导当然也必须要遵循宪法和法律，但调适这种领导关系的不只是宪法和法律，还包括中国共产党党内法规制度。在一些重要的领域，如对党的领导体系的领导、对武装力量体系的领导、对群团工作体系的领导、对民主党派的领导，主要不靠宪法法律来调适，而靠中国共产党的党内法规和政策制度来调适。所以，在当代中国的国家治理体系中，中国共产党的领导既包括依法领导，也包括依规领导、依制领导。党内法规制度和宪法法律一样，是中国共产党领导人民治理国家的重要规范体系，在国家治理中具有重要地位。新时代深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，必须加强中国共产党党内法规制度建设。

要把加快形成党的领导法规制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点

　　《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）提出的目标是，“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”。《意见》显然主要还是从全面从严治党的角度来规划党内法规制度建设。党的十九大报告从增强党依法执政本领的角度，提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系”，更加注重从党领导人民治理国家的角度来规划党内法规制度建设，并把加快形成党的领导法规制度放在了突出地位，这显然为适应深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求提出来的。
　　中国共产党的党内法规体系包括党章和党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，即“1+4”的法规制度体系。其中，党的组织法规制度规范党的各级各类组织的产生和职责，旨在夯实管党治党及党执政治国的组织制度基础；党的领导法规制度规范党的领导和执政活动，为党在国家治理中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供规范和制度保证；党的自身建设法规制度规范党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等自身建设活动；党的监督保障法规制度规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，确保行使好党和人民赋予的权力。由于中国共产党的双重政党功能，中国共产党的全部党内法规制度均适用于中国共产党履行治国理政的职能。但从功能上来分的话，中国共产党的党内法规制度可以分为两部分：一是党的领导法规制度，用以规范党的领导和执政活动，二是党的自身建设各方面的法规制度，用以规范党的自身建设活动。党的领导制度法规在国家治理中具有更加重要的地位和作用，而目前，在中国共产党的党内法规制度中，党的领导法规制度建设相对较为薄弱。新时代应当把加快形成党的领导法规制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的主要着力点。
　　十九大对党和国家机构改革做出了部署，总体思路是在加强党的集中统一领导的原则下，将党政部门都作为国家治理机构来一体配置权力、明确职责分工，提出要“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。这一改革思路在党的十九届三中全会得到了全面落实。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》从“全面提高国家治理能力和治理水平”的目的出发，将“加强党对各领域各方面工作领导”明确为“深化党和国家机构改革的首要任务”，   要求“把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程，完善保证党的全面领导的制度安排”“确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。提出了建立健全党对重大工作的领导体制机制、强化党的组织在同级组织中的领导地位、更好发挥党的职能部门作用、统筹设置党政机构、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革等重大改革措施。
　　从十九届三中全会通过并提交十三届全国人大一次会议审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出的具体方案来看，这一次党和国家机构改革的突出特点，一是强化党的集中统一领导，二是统筹设置党政机构，如新组建的国家监察委员会，就体现了加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一的改革思路。拟议中的中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等党中央决策议事协调机构同样是按照加强党的集中统一领导、确保党的领导更加坚强有力的原则而设立的党政一体化的机构。这是党和国家机构设置的重大变革，按照这样的改革思路建立起来的党和国家机构职能体系将是新时代国家治理体系的主体部分。
　　十九届三中全会关于党和国家机构改革的设想，对中国共产党党内法规制度建设提出了新的、更高的要求，使党的十九大提出的“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系”的要求变得更为紧迫。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也明确提出了要“依法依规完善党和国家机构职能”“在改革中完善和强化法治”的要求。随着党和国家领导机构改革的深化，特别是党对重大工作领导体制机制的调整和完善、中央和地方各级决策议事协调机构的设立、职能相近的党政机关合并设立或合署办公等重要改革措施的实施，党的领导法规制度滞后的问题变得更为突出。笔者认为，在国家治理中加强党的集中统一领导，必须更好地发挥党内法规制度特别是党的领导法规制度在国家治理中的作用，要把加快形成党的领导法规制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点；同时必须解决好中国共产党党内法规体系同中国特色社会主义法律体系在国家治理层面的衔接和协调问题，以实现中国共产党在国家治理过程中依法执政与依法领导、依规领导的有机统一。
　　（ 来源：人民论坛·学术前沿）