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70年来我国区域政策演变历程与未来趋势

2019/07/15

付晓东

  区域政策是促进区域经济发展,协调区际关系,解决矛盾问题,优化空间布局,提高资源空间配置效率的重要途径和手段。我国是一个地域大国,自然条件复杂多样,历史文化丰富多彩,人文社会各具特色。这样,各地在发展中,不可避免地会遇到各种区域利益关系的碰撞、冲突,需要调节、平衡。因此,区域政策就十分重要。新中国成立70年来,区域政策与时俱进,针对时弊,寻求突破,不断适应新的发展情况并引领未来。区域政策不断发展完善,内容不断丰富创新,对象从单一到多元,效应从局部到综合,手段从计划到市场再到复合,更具系统性、理论性及实践性,日益成为我国经济发展、民族繁荣、国家富强道路上不可或缺的重要工具。
  新中国成立70年来,我国生产力布局及区域经济发展经历了初创打基础、“大跃进”增加产量、“三线建设”提升实力、改革开放先行先试、沿海率先发展、“四大板块”和“三大支撑带”、城市群、自贸区、国家级新区以及粤港澳大湾区建设等波澜起伏的壮观历程。从总体上看,区域政策经历了均衡发展、非均衡发展到协调发展三个阶段,有过失误和教训,也积累了丰富的经验。党的十九大提出,要通过实施区域协调发展战略,建立更加有效的区域协调发展新机制。新中国成立70年来的区域政策实践与研究可以为今后更好地制定区域政策、促进区域经济新发展、建立更加有效的区域协调发展新机制提供诸多的启示和借鉴。

新中国初期30年均衡发展阶段(1949—1978年)

  新中国成立之初,为恢复经济建设,改变工业基础薄弱、产业布局畸形等现状,国家采取了平衡全国工业生产力布局的均衡发展战略,也被称为生产力均衡布局阶段。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体,确立了社会主义政治制度和计划经济体制,按照“有计划、按比例发展”的原则,制定了以国家安全为目标的区域均衡发展战略,大力扶持内地经济的发展及“三线建设”,发展国防及尖端技术,开启了新中国区域经济发展的起点。
  新中国成立之初,我国实行以经济恢复为主的生产力布局战略。当时,我国经济由于受到帝国主义、封建主义和官僚资本主义的影响,生产力布局离散,70%以上的工业集中分布于对外贸易便利的东部地区,内地发展严重滞缓;再加上朝鲜战争、美国经济封锁等因素的影响,外部环境严峻。在这种背景下,当时国家重点支持东北、华北和华东工业基地建设,并向内地输送大量的企业和人才,比如:沈阳轮胎厂迁到桦甸,丹东造纸厂迁到佳木斯,上海的秦川机床、嘉陵机器等企业迁移至内地。
  为了改变落后的工业面貌、有计划地建设社会主义,我国从1953年“第一个五年计划”开始,向西推进生产力布局,实行计划性的全国工业均衡布局,奠定了我国工业化的基础。从“一五计划”开始,以苏联援建的156项重点工程、694个大中型建设项目为中心,在东北、华北和内地(西北和西南)等地建设了一批工业基地。为合理布局生产力,破解苏联僵化体制难题,毛泽东同志于1956年在《论十大关系》中坚持“中苏对照、以苏为鉴、探索新路”,论述了生产力布局中中央与地方的关系,沿海工业和内地工业的关系,重工业、轻工业和农业的关系以及汉族与少数民族的关系问题等,成为新中国成立初期区域政策中十分有影响力的论述、方略和原则。
  “二五”时期(1958—1962年)的基本任务仍然是进行以重工业为中心的工业建设,冀望实现工业均衡分布,各大省区建立相对完善独立的经济体系。但国际上中美、中苏关系紧张,美帝侵越战争升级;国内“左倾”思想渗透,不切实际的“赶英超美”“大跃进”“大炼钢”,再加上“三年自然灾害”,造成国民经济主要比例关系失调,我国陷入三年严重的经济困难时期。另外,“三线建设”的生产力布局“遍地开花”“星罗棋布”,严重影响和损害了经济效益。为此,1960年中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,进一步稳定国民经济。
  备国际上的战争冲突,“三五”(1966—1970年)、“四五”(1971—1975年)以及“五五”(1976—1980年)初期,国家的生产力布局逐渐向“大三线”转移,我国开始进行第二次大规模西进活动,开展以西南为重点的内地新工业基地建设,同时建立各具特色、相互协作的经济协作区,沿海与“三线”并重,各省市区发展“小三线”,建成了一大批骨干企业和重点项目。
  总之,新中国成立初期三十年实施的均衡发展政策,主要是由上至下的单向指令式计划的执行过程,中央政府运用国家财力实施重大项目(基础设施、国防)、进行投资建设与调控生产力布局,从空间层面对区域发展进行以大一统为特征的战略规划、指导调控。这在一定程度上缓解了东西部地区经济不平衡的状况,建立了一批初具规模的工业基地,奠定了我国工业化建设的基础。但由于当时的工业发展主要出于国家安全战略的需要,布局于分散的山区,以重工业尤其是军工业优先,轻工业发展不足,物资出现短缺,再加上忽略了地方的经济地理优势,项目过于分散,市场力量受到抑制,进而影响了总体经济效率。此外,均衡发展政策实际运用中“重内地轻沿海”的倾向抑制了东部地区甚至全国经济的发展和效率的提升。

改革开放早期非均衡发展阶段(1979—1998年)

  1978年底,我国开启了改革开放的历史进程,深刻总结了“文化大革命”的教训和计划经济的弊端,这一时期非均衡发展受到推崇,基本上支配了我国经济布局和地区发展。为尽快使一部分地区先富起来,首先选择并鼓励成本低见效快、项目易于落地、对外贸易便利的沿海城市和地区优先发展,分阶段、有重点、求效益地开放沿江、沿带及内陆地区,“发展才是硬道理”“以经济建设为中心”构成了这一时期的主旋律。邓小平同志在八十年代提出:“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。”
  兴办经济特区
  随着“四人帮”被粉碎和“文化大革命”结束,社会经济秩序开始恢复正常。1978年12月,中共十一届三中全会确定了以改革开放为主要内容的指导方针和“调整、改革、整顿、提高”八字方针,生产力布局战略由以追求地区平衡为目的的“均衡”模式正式转向以追求布局效率为目标的“倾斜”模式。1979年7月15日,中央批准广东省先在与澳门和香港毗邻的珠海和宝安(现深圳)两地试办出口特区;1980年,设立我国对外开放的先导示范基地——深圳、珠海、汕头、厦门经济特区。“特区政策”意义非凡,可以说开启了我国各种“开发区”“新区”“试验区”“示范区”的闸门。改革开放以后,生产力布局重心开始由内陆地区向东部沿海逐渐转移。
  发展经济技术开发区和沿海港口城市
  “六五”时期(1981—1985年),在“放开搞活”的改革浪潮中,国家进一步调整了区域经济发展的指导方针,明确了沿海、内陆和少数民族地区的不同发展方向。为促进沿海地区的进一步开放,1984年,我国开放了14个沿海港口城市,兴办经济技术开发区,以便引进先进技术、兴办“三资”企业、投建中外合作的科研机构。1985年,中共中央、国务院批转《长江珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会议纪要》,将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区开辟为沿海经济开放区。随着对外开放的不断扩大,我国形成了沿海开放地带和工业城市群;对东部沿海开放地区从财政、税收、信贷、投资、土地、外贸、资源等方面不断给予政策优惠和改革试点支持,这些政策比起“特区政策”而言手段更为多样、惠及区域更广。2017年末,219家国家级经济技术开发区的地区生产总值占国内生产总值的11%,强有力地支撑了地区经济的发展。
  划分“三大地带”、设立新特区和国家级新区
  “三大地带”发展战略,是沿海地区开放战略的延续和深化。八十年代初期,陈栋生等学者深入探讨了三大地带的划分特点、原则、关系、意义及对策,区域板块(空间)概念愈加被关注、应用和拓展。80年代中期,沿海、内地的划分方法过于笼统,难以适应生产力布局的要求,以陈栋生为代表的区域经济学者提出了东中西部三大地带划分的设想,并被国家“七五”计划(1986—1990年)采用。“七五”计划的总体目标确定为:“要加速东部沿海地带的发展,同时把能源、原材料建设的重点放到中部,并积极做好进一步开发西部地带的准备。”1988年,邓小平同志提出了“两个大局”的战略构想,其中之一是“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。”
  1988年初,我国将辽东半岛和山东半岛全部对外开放,同年4月,国家批准兴建全国最大的和唯一覆盖全省的经济特区——海南经济特区,立足海南的资源优势和地理优势,为进一步解放思想、推进市场化做出了必要的探索。1988年9月沿海开放地区研究会成立并举行第一次会议,以广州经济技术开发区为重点研究对象,着重探讨沿海各经济技术开发区兴办经验和存在问题,为今后经济技术开发区的进一步兴办和政府机关决策提供参考。20世纪90年代初,国家批准设立上海市浦东新区,掀起了新一轮对外开放的浪潮。作为长江三角洲的龙头,浦东新区先行先试,与珠江三角洲的广州、深圳遥相呼应,外部溢出效应十分显著,显示了其巨大的区域影响力、辐射力、带动力,进一步拉动了整个中国经济的发展。截至2018年6月,全国共有19个国家级新区。国家级新区作为我国改革开放的大城市区,具有改革先行先试区、新产业集聚区等特征,对于发挥区域比较优势,优化区域产业布局发挥了重要作用。
  开放沿江、沿边及内陆城市
  随着改革开放的不断推进,区域合作广泛开展,区域竞争也日益凸显,一些地方政府运用各种手段干预本地要素的流出与外地商品销入,滥收税费、分割市场、重复建设等问题加剧了地区结构性矛盾。为缓解改革开放以来日益扩大的东西部差距,国家在“八五”时期(1991—1995年)将区域发展战略调整为正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系,促进地区经济朝着合理分工、各展所长、优势互补、协调发展的方向前进。20世纪90年代以后,我国由沿海向沿边、沿江和内陆城市延伸开放。1991年,开放满洲里、丹东、绥芬河、珲春4个北部口岸;1992年,先后开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等5个长江沿岸城市,哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄等边境或沿海地区省会城市,太原、合肥、南昌等内陆地区省会城市。这些举措虽然燃起了内地发展的激情,但是“八五”时期东部沿海地区社会固定资产累计投资占比仍高达64.9%,远高于中西部地区,经济差距仍然很大。
  市场经济体制改革焕发区域发展活力
  1993年,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台,标志着中国开始从新中国成立以来形成的计划经济体制向社会主义市场经济体制全面转轨。这一时期各地出现了许多新的经济发展形式,例如:浙江的温州模式(个体私营经济)、江苏的苏南模式(乡镇企业经济)、广东东莞模式、顺德模式、佛山模式(引进外资经济)、中部地区郑州的商贸立市等,以及许多新的发展思路(梯度推移、市场换技术、出口替代/进口替代、外引内联)等等。制度与机制的改革推动了区域经济的发展,在我国改革开放、民族振兴、市场经济发展的历史长河中具有重大的意义。
  总之,改革开放以来以“效率”为指导原则向东倾斜的非均衡发展战略促进了东部沿海地区的快速发展,推动了区域经济新格局的形成。



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