擘画发展蓝图 完善国家治理
——我国“五年规划”历程回顾与展望

武 力  李 扬

　　从1953年编制和实施发展国民经济的第一个五年计划（简称“一五”计划）开始，到2020年“十三五”规划收官，“五年计划（规划）”几乎伴随了新中国成长的全过程，在国家经济和社会发展中起到了重要作用。回顾“五年计划（规划）”的编制和实施历程，总结其中的经验，有助于我们更好地实施即将开始的“十四五”规划。

一、我国“五年计划（规划）”历史过程

　　以1980年和2005年为界，我国的“五年计划（规划）”可分为三个阶段。第一阶段为“一五”计划到“五五”计划时期，第二阶段为“六五”计划到“十五”计划时期，第三阶段为“十一五”规划到“十三五”规划时期。每个阶段都有鲜明的特征。

　　曲折探索

　　从“一五”计划到“五五”计划。1980年之前，中国共经历了5个“五年计划”，受生产力和生产关系制约，“五年计划”制度在这一时期运行并不顺利。

　　中华人民共和国成立以后，经济建设的核心任务始终是加快实现工业化。而新中国成立之初，我国是一个经历了百余年帝国主义、封建主义和官僚资本主义三重压迫剥削和长期战乱的农业国，人口多、底子薄，可以说“天下疲敝，民无盖藏”，而且面临的国际环境也非常严峻。为了保证国家安全，必须有强大的国防工业，这就要求优先快速发展重工业。由于当时工业基础十分薄弱，各类要素普遍短缺，人民尚未解决温饱问题，为了保证优先快速发展重工业的需要，只能实行保证高积累下社会稳定的社会主义改造，并在此基础上建立起资源集中使用的指令性计划经济体制。

　　单一公有制和计划经济体制一经建立，计划管理就面临着经济的不确定性、信息的不完整和滞后性的困扰。一是当时的农业尚未摆脱“靠天吃饭”的落后状态，丰歉程度不确定，严重影响整个年度计划及时准确地制定。二是工业企业普遍规模小、管理水平低，又缺乏市场竞争机制，也很难科学准确地制定计划。这5个“五年计划”中，除了“一五”计划因编制完成晚（计划执行两年半多以后才正式通过）和多半时间是指导性计划为主，因此是编制和执行最好的“五年计划”，此后的4个“五年计划”都没有形成正式的计划，而年度计划也处于“一年计划，计划一年”的低效状态。

　　为了在计划经济体制下调动生产积极性，在“二五”计划开始的1958年，中央向地方和企业下放经济管理权限。然而，计划经济健康运行的关键在于各部门的“综合平衡”。管理权下放后，各地方、各部门忽视综合平衡要求，引发国民经济失衡，“二五”计划不得不转向“调整”。调整工作从1961年持续到1965年，使得本应从1963年开始的“三五”计划也推迟到了1966年才开始实施。由于特殊的原因，从“二五”计划到“五五”计划均未能正式形成和公布。

　　不过，这并不意味着这一时期的“五年计划”没有成效。相反，每一个“五年计划”时期都在一定程度上完成了重要的历史使命。“一五”计划（1953—1957）是这一时期完成最好的“五年计划”，它指导了中国工业化奠基，完成了社会主义改造。“二五”计划（1958—1963）也促使全国进行了一次较为普遍的工业投资，各地在1961年到1965年的调整中进行了填平补齐、成龙配套的工作，中国的工业化水平由此上了一个台阶。“三五”计划（1966—1970）和“四五”计划（1971—1975）将重点放在国防工业和“三线建设”领域，巩固了国防安全，也加快了广大中西部地区的经济发展，使生产力布局趋于合理。“五五”计划（1976—1980）时期经济波动较大。1979年，国民经济又进入新一轮的调整。而这次调整使中国的工业化水平又上了一个台阶，为20世纪80年代的快速发展奠定了基础。

　　渐入佳境

　　从“六五”计划到“十五”计划。“六五”计划（1981—1985）是改革开放后第一个“五年计划”，当时改革的方向尚不明确，所以“六五”计划仍带有明显的计划经济色彩。“六五”计划共分五编，分别为：基本任务和综合指标、各经济部门发展计划、地区经济发展计划、科学研究和教育发展计划、社会发展计划。因诞生于经济调整时期，“六五”计划的指标较为稳妥，这为国民经济调整争取了较为宽松的环境，而改革开放又释放了空前的活力，经济增长速度和效益都超过预期。

　　“七五”计划（1986—1990）诞生于全面改革开放之后，其内容兼顾改革与发展双重使命，篇章布局又兼具计划经济与市场经济的双重特点。“七五”计划首次开设“对外经济贸易和技术交流”“投资结构和投资政策”“经济体制改革的目标和任务”等篇，反映了改革开放的要求。此外，“七五”计划将科技与教育分列两篇，将“精神文明建设”从“社会建设”中分离出来，体现了对科教事业的重视，以及社会主义建设对高度物质文明与高度精神文明的目标追求。

　　“七五”时期，经济过热已经十分明显。各地方、各部门的投资和社会团体消费规模迅速膨胀。然而，原料、能源和交通运输等行业仍旧十分薄弱，超额需求导致这些行业供求紧张，引发物价上涨，人民生活受到影响，而当时采取的价格双轨制又引发了投机倒把等经济乱象。

　　“八五”计划（1991—1995）是在治理整顿的背景下制定的。1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济的改革目标，调动了企业和人民群众的积极性，于是“八五”计划指标在1993年进行了一次较大幅度的调整，将经济增长的年均速度由6%提升到8%—9%。在此期间，政府专注于构建市场经济条件下的宏观调控制度；国有企业则探索建立现代企业制度，致力于成为自主经营、自负盈亏的市场主体。“八五”期间，国民生产总值年均增长12%，其中第一产业年均增长4.1%，第二产业年均增长17.3%，均超过了1993年调整后的指标。社会生产力、综合国力和人民生活水平上了一个新台阶。

　　在上述背景下，“九五”计划（1996—2000）问世，其内容突破了“七五”计划、“八五”计划的框架，体现了鲜明的社会主义市场经济特征。一是增设了“宏观调控目标和政策”篇。二是增设了“实施科教兴国战略”“实施可持续发展战略”两篇。三是对产业结构的规划突破了计划经济时期的工业门类划分，改以一、二、三次产业的现代划分方法，并以“保持国民经济持续快速健康发展”为全篇题目，统摄各个产业发展计划。可以看出，从“九五”计划起，“五年计划”开始聚焦调整产业结构、转变经济发展方式。此外，“九五”计划还增设了“促进祖国和平统一大业”篇，内容更加全面。“九五”期间，国内生产总值年均增长8.3%，大大高于同期世界平均3.8%的增长速度。“九五”期间还是国家财政收入增长较快的时期，年均增长16.5%，5年累计收入超过5万亿元，比“八五”时期增加1.3倍。

　　“十五”计划（2001—2005）延续了“九五”计划的思路，并与时俱进地在原框架内增加了“西部大开发”“城镇化战略”等新内容。同时，“十五”计划将“民主法制”从“九五”计划的“精神文明”篇中分离出来，单独成篇，体现出对政治建设、依法治国的重视。此次计划还新设“国防建设”篇，使中国特色社会主义事业的布局更加完备。