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首部中国共产党纪律处分条例是如何出台的

2019/04/16

王 瑾

  2018年10月1日,新修订的《中国共产党纪律处分条例》正式施行。追根溯源,1997年2月发布的《中国共产党纪律处分条例(试行)》(以下称“首部条例”)是其原版。作为一个素以纪律严明著称于世的马克思主义政党,为何直到1997年才制定第一部纪律处分条例?其历时长达九年,十五易其稿,经历了怎样的艰辛曲折?它有着什么样的时代烙印和历史意义?

“在新的历史条件下,在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”

  “文化大革命”结束后,党内高层深刻认识到无法可依、无纪可依是之前发生冤假错案的一个重要原因。邓小平一针见血地指出:“我们好多年实际上没有法,没有可遵循的东西。”痛定思痛,制度建党逐渐成为全党的普遍共识。到1987年,党的十三大明确提出:“在新的历史条件下,在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子。”正是在这一思想指导下,1988年开始起草首部条例。
  对外开放政策的实行引进了西方先进技术和管理经验,但一些腐朽思想文化也随之进入中国。当时社会上有一种形象的说法:对外开放就像打开了一扇窗户,新鲜空气进来了,蚊子苍蝇也进来了。同时,随着商品经济的发展,商品交易原则也不断向其他领域渗透。特别让党内外深感忧虑的是,奢靡浪费、以权谋私、贪污受贿等现象蔓延起来。时任中央纪委书记的乔石尖锐地指出,“在为数不少的党组织和党员中,包括某些领导机关中,纪律观念淡薄、纪律松弛的现象还比较普遍,有的还比较严重”,并列举了七个方面的具体表现。对此,邓小平痛心疾首地指出:风气如果坏下去,经济搞成功又有什么意义?会在另一方面变质,反过来影响整个经济变质,发展下去会形成贪污、盗窃、贿赂横行的世界。因此,制定一部全面系统的纪律处分法规越来越迫切。
  党的十三大后,为准备第二次全会,中央纪委组织调查组听取各级纪委意见,当时自下而上普遍反映,党内的立法太少。有人认为当时纪检部门执纪用的是“经验法”“比较法”“习惯法”“气候法”“权力法”。顾名思义,“经验法”“比较法”“习惯法”就是按个人政策水平和工作经验去比较平衡、执纪执法;“气候法”指风头上就严,比如严打期间从严从重从快处置;“权力法”则指用权力干涉案件处理。因此,导致不同地区不同部门,同样的案件处分悬殊。各级纪委都表示,无论如何困难也要搞一个全国统一的执纪标准。根据这些情况,中央纪委在1987年纪检工作安排中提出:“研究制定量纪标准、纪检工作条例,这是制度建设方面的一项重要工作。”1988年,在其工作要点中提出要着手做“全国性的量纪标准”。中央纪委常委会决定1988年3月组成首部条例起草小组,着手起草工作。

历时九年,十五易其稿,首部条例终于在1997年出台

  起草首部条例,政治性很强,且无前例可循,难度之大,可想而知。为制定一部经得起检验的条例,起草小组作了极大努力。
  一是充分调查研究。起草小组在工作之初,组成多个小组到有关省、市、自治区进行调查研究,并在北戴河、南京、郑州等地召开座谈会,就关键核心问题展开深入研讨。
  二是充分吸纳各地探索经验。制定首部条例尽可能参考了地方党纪处分条例和相关规定。时任河北省宽城县纪委审理室主任的王海玉回忆,他刚到县纪委不久,研究一名乡长倒买黄金案时,有的常委提出给开除处分,有的提出给撤职处分,也有的提出给警告处分。如此大的分歧,他认为就是缺少统一的量纪标准,因此组织制定出宽城纪委版党纪处分条例,并将其寄给中央纪委审理室。中央纪委鼓励说:“作为县级纪委搞出这样的条例,非常难能可贵,望积极实践,不断完善。此条例供在制定全党的纪律处分条例时参考。”
  三是广泛征求各地党政机关意见。首部条例起草正处在改革开放不断深化时期,各种政策、法规尚在不断完善。再加上起草时间跨度长,实践不断发展,人们的思想观念也在不断进步,起草小组先征求意见再修改再征求意见,如此循环往复。
  四是广泛吸收各方面力量。参与起草工作人员非常广泛,不仅有各级党委、党的工作部门负责人,也有各条战线的普通党员,还有相关方面的研究专家,尽可能调动了各方面的积极性。
  起草小组在拟定首部条例提纲后,及时发至各省、自治区、直辖市和中央有关部委征求意见。此后,又将第二、三、五、六、九稿下发征求意见,并召开座谈会讨论修改。第九稿发出后,陆续收到很多意见、建议和资料,起草小组又修改了六稿,直至第十五稿才定下来。这样,历时九年,十五易其稿,首部条例终于破茧而出,1997年2月27日由中共中央发布试行。

一部具有鲜明时代烙印和深远历史意义的开创性纪律法规

  首部条例包括总则、分则和附则3编,共13章172条。对比之下不难发现,首部条例基本奠定了历次条例的框架,可见它是一部经得起实践和历史检验的党纪法规,其内容全面、特点鲜明,具有浓厚的时代特色。
  一是充分展现了我们党旗帜鲜明讲政治的优良传统。这一点,可以从首部条例一个指导思想、两个基本依据和三个理论支点的总体构思上体现出来。其中“一个指导思想”即开篇第一句:“中国共产党纪律处分条例,以马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导思想。”首部条例阐述的七类错误中,政治类错误即违反政治纪律的行为居于首位。
  二是注重与法律相协调。宪法和法律是制定首部条例的根基。首部条例中关于违纪行为的规定,多数都直接引用刑法等有关规定。当时有一个特殊的情况:起草首部条例的过程中,刑法正在进行修订。首部条例实施后,可能面临与新刑法有出入的情况,那该如何解决?起草小组有一个明确原则:有出入的地方参考刑法处理。
  三是突出经济领域的党纪约束。改革开放之初,相当数量的干部因经受不住利益诱惑而被腐蚀。1982年,邓小平指出:“卷进经济犯罪活动的人不是小量的,而是大量的。”4年后,他再次呼吁要抓紧处理经济犯罪案件。到20世纪80年代末90年代初,少数领导干部以权谋私行为引起老百姓强烈不满,成为突出的政治问题和社会问题,依规依法处理经济违纪干部成为燃眉之急。因此,首部条例对经济违纪行为的处分规定条目数量,竟达组织人事等违纪行为的4倍之多。
  首部条例是党的纪律建设进程中的一座里程碑。首部条例出台前,1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》作为党章的具体补充,是一部比较全面系统的党内法规,但党章、准则等不可能对纪检工作作出详细规定。首部条例的出台,结束了以往无纪可依的状态,标志着党的纪律规范和纪律处分进入科学化、规范化阶段。首部条例还实现了纪律建设的与时俱进。它不仅是对历史经验教训的吸取,更是对实践中新鲜经验的总结,以问题为导向,以满足实践需要为目标,实现了制度的与时俱进。比如,针对市场经济体制下已经出现和可能出现的经济违纪问题,对党员行为开出“负面清单”。首部条例出台后,中央纪委、监察部采用电视等手段深化对党员的教育,拍摄了有关首部条例的系列电视片,一定程度上在党员干部中间起到了“普纪”的作用。
  (来源:学习时报)



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