中国共产党执政方式的演变历程与启示

　　执政方式是指一定的政党制度条件下政党执掌或参与国家政权的制度性规定，或具有法律效力的习惯形式。执政方式问题是每一个国家的执政党都不能回避的课题。一个政党取得国家政权后,运用什么样的方式执掌政权、治理国家和社会,关系到其执政地位的稳固与国家的长治久安。中国共产党在执政的六十年里，一直致力于不断地提高党的领导水平和执政水平，而不断改进和完善党的执政方式就是一个重要的和直接的途径。回顾中国共产党六十年来执政方式演变的历程，总结成功的经验和失败的教训，对于与时俱进的完善党的执政方式具有十分重要的指导意义。

　　一、中国共产党执政方式的演变历程

　　中国共产党对于执政方式的选择有一个艰辛的探索过程。在不同的历史时期，党的执政方式也存在着差异，有成功，也有失误。建国六十年来，党的执政方式演变，主要经历了四个发展阶段：

　　1、以政策为主的党的执政方式（1949-1982年）。

　　在新民主主义革命时期，中国共产党虽然没有执政，但已经开始在根据地和解放区的建设中对执政方式进行了一定的探索，并积累了一些有益的经验。当时由于客观环境的局限，党主要采取的是以党代政的执政方式。1928年11月25日，毛泽东在写给中央的报告中指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。……以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”①这种执政方式在革命战争时期对集中力量，快速反应，取得胜利起到了一定的积极作用。但这种执政方式具有以党代政，党政不分的弊端，只是由于当时客观条件的局限而没有充分暴露出来。

　　1949年中华人民共和国建立后，面对满目疮痍、百废待兴的新中国，要巩固新生的政权，外抗西方敌对势力的政治、军事和经济的封锁，内平反动的国民党残余势力的破坏，党没有条件也不可能靠制定各种详细的法律条文来治理国家，只能靠战争年代形成的党的高度集中统一的“一元化”领导，党所采用的执政方式是以政策为主的执政方式。当时国家颁布的法律不多，制定的法律条文也很简略，法律在人们生活中的地位与党的政策是无法相比的，在党和国家政治生活中党的政策起着实质上的法律的作用。1953年2月19日，周恩来在北京主持召开了关于加强政府各部门向中共中央请示报告座谈会。1953年3月10日做出了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定（草案）》。指出：“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中共中央，并经过中共中央讨论和决定或批准以后，始得执行。”②随着社会主要矛盾的转移，发展经济建设仅靠党的政策不太适应了，所以党的八大根据变化了的形势的需要提出要加强立法，完善法制；提出党的执政方式要由以政策为主向以政策与法律并举转变。刘少奇在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告指出：“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”③遗憾的是这种正确的思想还没有来得及在实践中贯彻，就由于随后错误地估计了国际国内形势，重提以阶级斗争为纲，党的执政方式的改进没有成功。1958年，在开展“大跃进”运动中，中央又提出了“书记挂帅”的口号。书记开始分兵把口，更加直接、具体地领导各行各业的工作，事无具细，都要有党委讨论、决定。以至于发展到“文化大革命”期间，党的执政方式更加强调以政策为主，法律在党和国家政治生活中的地位一再被削弱。在随后进行的一系列改革中，以政策为主的党的执政方式得到了一定程度上的改进和完善，它至今仍体现在我们现行的领导体制和政治体制之中，并在党和国家的政治生活中发挥着一定的影响作用。

　　2、政策与法律并举的党的执政方式（1982-1997年）。

　　1986年6月28日，邓小平同志在中央政治局常委会上的讲话强调：“我们国家缺少执法和守法的传统，从党的十一届三中全会以后就开始抓法制，没有法制不行。”④十一届三中全会以后，党的第二代中央领导集体在把党和国家的工作重心转移到经济建设上的同时，开始逐步发展民主、健全法制，进行政治体制改革。从而开启了从政策与法律并举的党的执政方式转变过程。随着社会主义建设的进一步深入发展，中国社会的主要矛盾已经由阶级斗争转为了落后的生产力与人民群众日益增长的物质和精神文化的需要之间的矛盾。在党和国家的工作重心发生转移的情况下，特别是我国探索社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制改革变轨期，继续沿用以党的政策为主的执政方式显然是不合适了，所以在党的八大上，提出了要加强立法，完善法制，实现党的执政方式由以政策为主向以政策与法律并举方面改进，到党的十一届三中全会以后才开始真正的得到转换和落实。1982年9月中国共产党第十二次全国代表大会审议通过的《中国共产党章程》就开始规范执政党的权力，提出了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。1987年中共十三大开始，在政治体制改革的思考与探索过程中，中国共产党对自己执政方式转变问题的思考逐渐深入、逐渐成熟。由此，这一时期党的执政方式主要表现为，强调民主法制建设和依法治国，强调制度建设，强调实行集体领导，反对个人崇拜和独断专行，重视领导班子的年轻化、知识化、专业化。这一时期党的政策与国家法律在党和国家政治生活中的地位并举，法律在党和国家的政治生活中的地位不断提高，是我国法律制定得最多，法律条文也越来越完备的时期。这期间国家相继修改了中华人民共和国宪法(1982年)、制定了刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等一系列重要法律。法律在人们生活中发挥着越来越大的作用。党的执政方式也逐步开始走出误区，形成了新的发展思路，迎来了新的发展。政策与法律并举的党的执政方式的转变对于加快经济建设的步伐，保证各项建设的顺利进行确实起到了很好的效果，但这一时期我们党所采取的仍是以党的政策为主，以法律为辅的执政方式，政策在党和国家政治和经济生活中仍占有十分重要的地位。

　　3、依法治国为主要取向的党的执政方式（1997-2001年）。

　　“依法治国是社会进步社会文明的一个重要标志，是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。”⑤党的十一届三中全会以后，党的工作重心转变为经济建设，在解放和发展生产力，特别是在建立社会主义市场经济体制的过程中，党越来越清醒地认识到党的执政方式必须向以法律为主进行转换，这种思想认识在党的十三大报告中逐步成为全党的共识。1996年2月8日，江泽民同志在中共中央书记处举办的中央领导同志法制讲座上明确指出：“实行和坚持依法治国，对于推动经济持续、快速、健康发展和社会全面进步，保障国家长治久安，具有十分重要的意义。”⑥“这是我们党的领导人首次明确提出“依法治国”的主张。”⑦1997年9月12日，江泽民同志在党的十五大代表党中央提出了“依法治国，建设社会主义法治国家。”⑧“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”⑨首次使用了“治国方略”的概念。明确提出了依法治国为主要取向的党的执政方式的改进方向。依法治国作为党和国家的基本的治国方略，说明党对社会主义民主政治建设规律和执政党执政方式的认识，有了更进一步的深化，在理论上也更为成熟。治国方略的变化要求党的执政方式也必须要随之进行转变，依法治国为主要取向的党的执政方式的改进成为我们在新时期必须要着力于完成的重要历史任务。可以说，我们党的执政方式目前还不能完全适应这种要求，如何在执政过程中，有效地将依法治国与党的领导结合起来，既不削弱党的领导地位和作用，又要充分凸显法律在党和国家政治、经济生活中的地位和作用，这还有待进一步探索。但依法治国已经成为我们党执政方式改进的一个主要取向，这是符合时代发展的需要和党的发展的需要的。

　　4、依法治国与以德治国相结合的党的执政方式（2001年至今）。

　　“以法治国”与“以德治国”相结合。既以法彰德又以德辅法。2000年6月28日，江泽民同志在中央思想政治工作会议上的讲话中阐述了法律和道德在国家管理中的作用，初步提出了“以德治国”的主张，即以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，积极建立适应社会主义市场经济发展的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的规范。2001年1月10日，江泽民同志在全国宣传部长会议的讲话中明确指出：“对于一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、互相促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。”⑩在依法治国的基础上提出以德治国的治国方略，这对党的执政方式的改进和完善提出了新的更高的要求。

　　人无德不立，国无德不兴。2001年9月20日，中共中央印发的《公民道德建设实施纲要》第二条中指出：“我国公民道德建设方面仍然存在着不少问题。社会的一些领域和一些地方道德失范”，是非、善恶、美丑界限混淆、拜金主义、享乐主义、极端个人主义有所滋长，见利忘义、损公肥私行为时有发生，不讲信用、欺骗欺诈成为社会公害，以权谋私、腐化堕落现象严重存在。这些问题如果得不到及时有效解决，必然损害正常的经济和社会秩序，损害改革发展稳定的大局，应当引起全党全社会高度重视。显然，要从根本上解决这些违德违法的不文明的行为和现象，必须法治德治并举，双管齐下，相互配合，才能取得良好效果。“以德治国”是在深刻总结古今中外治国经验的基础上作出的科学判断。“以德治国”与“以法治国”相结合。既以法彰德又以德辅法，使立法、司法、普法等法制建设的各个方面都体现“以德治国”。同时，“以法治国”又要坚持教化为先，以德辅法。既强调在法律面前人人平等，依法办事，又坚持用社会主义公德教育人民群众。

　　依法治国与以德治国相结合将成为党的执政方式在新的历史发展过程中改进的方向和目标。

　　二、中国共产党执政方式演变的启示

　　回顾我们党六十年来执政方式发展演变的历程，对于今天我们改进党的执政方式有着十分有益的启示：

　　1、政策为主的党的执政方式必须改进。中国共产党以政策为主的执政方式是在特定的历史条件下探索出来的，在党的历史上确实起过十分重要的作用，但从党六十年的执政实践来看，这种以政策为主的执政方式的弊端也是显而易见的：一是不可避免地会造成党政不分，以党代政，削弱党和政府的工作职能；二是权力过分集中于党委，政府、人大、政协等各职能部门无法充分发挥其应有的作用，而且党委整天忙于具体的事务，无法集中精力抓大事、抓全局，也不利于整体工作的开展；三是不利于加强党的监督，党委处于权力的核心地位，就使得党委极易失去监督，犯了错误也无法得到纠正；四是不适应于经济发展，特别是社会主义市场经济体制的运行；五是削弱了党组织的凝聚力，使党委常常处于了各种矛盾的焦点。

　　虽然这种以政策为主的党的执政方式一直是我们党致力要改进的重要方面，但从现实来看，以政策为主的党的执政方式仍在党和国家政治生活中占有一定的位子，一定程度上还给我们党的发展带来了许多不力的影响。切实改进以政策为主的党的执政方式是目前党的执政方式改进中必须要着力解决好的一个重要问题。要切实改进党的执政方式，首先要在思想上明确党的领导是政治领导，不是具体事务的领导，党的领导核心作用是体现在“总揽全局”上，而不要事必躬亲。其次，明确党委的职能，党委的职能是抓全局抓方向、抓重要干部的推荐、抓政治思想和抓党员队伍的教育和建设，而不再是具体抓各项经济工作的具体事务。再次，要不断改进和完善现行的领导体制，有效地划分党政职能，既充分体现党的“总揽全局”的领导核心地位，又能做到“协调各方”，充分发挥各职能部门的作用。

　　2、正确处理好党的领导与依法治国的关系。中国共产党的领导是一种政党政治形式，依法治国是一种治国方略，两者属于上层建筑的不同层面。依法治国正是我们党顺应时代发展，提出与践行的治国与执政理念，加强党的领导和依法治国是统一的。正如江泽民同志在《社会主义法制建设基本知识》序言中所指出的：“坚持党的政治领导，一个基本的方面就是坚持使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党的模范作用，带动人民群众实现党的路线、方针、政策。国家的宪法和法律是人民群众意志的体现，也是党的主张的体现。执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志为事，也是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。”

　　依法治国党的执政方略已成为全党的共识，它不仅是我们党六十年执政经验的总结，也是世界上各个文明国家所追求的一种理想的治国模式，当然也是我们党所追求的一种治国模式了。2004年4月26日，中共中央政治局第十二次集体学习时，中共中央总书记胡锦涛指出，“坚持依法治国、依法执政，是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国理政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面。”11依法治国，建设的是社会主义的法治国家，这就必然要求依法治国过程中要充分体现党的领导，巩固党的执政地位。任何放弃党的领导的做法都是极端有害的。所以在改进和完善党的执政方式的过程中，我们还必须要正确处理好党治与法治之间的关系。首先，从思想上我们要认清党的政策与国家法律在本质上一致的。在社会主义国家里，作为执政党的中国共产党代表的是最广大群众的根本利益，而法律所保护和维持的也是最广大人民群众的根本利益，党的政策和国家法律在本质上具有一致性。其次，我们要认清依法治国绝不是放弃党的领导，党的政策在国家政治生活中仍占有十分重要的地位，起着十分重要的作用。我们不能因为依法治国就轻视党的政策，要认识到党的政策是立法的依据和执法、司法的指导。再次，依法治国与执行党的政策是相辅相成的。依法治国为更好地贯彻执行党的各项政策提供了良好的环境和条件，正确的党的政策为制定和执行各项法律提供了正确的理论指导和保证。党治与法治两者相辅相成，缺一不可。最后，我们的奋斗目标是建立一种以国家法律为主，党的政策为辅的新型的党的执政方式，切实改变现在党的政策为主，国家法律为辅的现状，从根本上根除各种弊端滋在的土壤。

　　3、依法治国的关键要充分体现人民当家作主。党的十七大指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”其中，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。依法治国的最大特点就是国家的主体是人民，要充分体现民治。人民当家作主这与党的根本宗旨和社会主义制度的本质是完全一致的，民治、党治、法治在本质上具有一致性。依法治国要求党的执政方式必须加以改进，党的主张必须通过一定的法律程序经过人大代表会议认可才能转变为国家的法律，党不能凌驾于法律和人大之上。要改进党的执政方式就必须，首先，完善人民代表大会制度，如完善人大代表的选举制度、咨询制度、调查研究制度等，充分地调动人大代表的积极性和主动性，发挥人大代表的作用，充分地发扬民主，真正地体现人民当家作主的地位和作用。其次，正确处理好党委与人大的关系。随着改革的不断深入，我们将不断提高人大及其常委会的地位，逐步形成一种以党为领导，以人大为权力中心的政治，党对人大的领导将以提建议和推荐干部的直接领导和发挥人大中党组织和全体党员的模范带头作用的间接领导来实现。最后，党必须模范地带头在宪法和各项法律范围内活动，并接受人大的监督，人大有权利对“一府两院”的工作进行有效的监督，对党的重大事项的决策提供咨询和参谋。

　　4、以德治国是党的执政方式的一大特色。德治作为党执政的一种重要方式是其它方式不可替代的,具有春风化雨,细雨润物的执政功能。德治通过道德教育、道德规范、道德引导等方式,使整个社会形成健康向上、昂扬奋进的道德风尚。以德治国,就使党要坚持正确的道德导向,把三观教育作为道德建设的核心,倡导科学的世界观反对愚昧的世界观；倡导正确的人生观，反对错误的人生观;倡导高尚的价值观,反对落后的价值观。增强对国家、对民族、对社会、对人民负责的历史责任感和奉献精神。使党的执政主张得以深入社会、深入民心。以德治国,就使党要推动制定科学的道德规范,尽快改变道德规范缺位、错位的现象,形成以社会道德、职业道德、家庭道德、公民道德等在内的道德约束机制,让整个社会有可遵守的道德行为规范。以德治国,就使党要积极进行道德引导,通过树立和弘扬高尚的道德行为、道德现象,以感召社会,感化民众;通过谴责和鞭打丑恶的道德行为道德现象,以警示社会,警使民众。使党的执政要求在自律中悄然进行,保证和会和谐友爱。 

　　5、依法治国和以德治国相辅相成，使之相得益彰，这是我们党在领导方式和执政方式上一个新的创举。社会主义国家里，法律和道德所代表的都是最广大人民群众的意志和利益，他们在本质上是一致的，在实践中他们也是相辅相成的。首先，社会主义思想道德为社会主义法律的制定提供了理论指导。社会主义法律在制定的过程中不可避免地会受到思想道德的影响和约束，每一条法律条文的制定都必须要按照社会主义思想道德要求和所提供的基本思想方法来加以确定，可以说，社会主义法律的制定离不开社会主义思想道德的指导，离开了社会主义思想道德指导所制定的法律，就不可能是社会主义的法律了。其次，社会主义思想道德为社会主义法律的实施提供了根本保证。社会主义法律的最终实施要靠一支高素质的政法队伍，这只队伍的培养要靠社会主义思想道德教育；社会主义法律的改进和完善，也总是从思想解放和思想观念的发展完善开始的。再次，依法治国为以德治国提供了良好的外部环境，有助于提高治国主体的素质，推进以德治国的贯彻实施。最后，以德治国是我们中国共产党党的执政方式的一大特色和优势。以德治国解决的是意识形态领域的问题，依法治国解决的是政治领域的问题，两者都是为了建设富强、民主、文明的社会主义国家，各有其特定的功能和作用，是党的执政方式中不可或缺的组成部分。只有社会主义的国家，道德和法律才具有高度的和谐统一性，以德治国应该成为中国共产党党的执政方式的一大政治优势，充分体现出社会主义制度的无比优越性。

　　以政策为主（党的领导）,人民当家作主,依法治国和以德治国是党的执政方式中的四个方面,其中党的领导是执政方式中的首要问题,人民当家作主是党的执政方式中的核心问题,依法治国是党的执政方式中的根本问题,以德治国是党的执政方式中的关键问题,它们之间是相互依存,相互作用的有机结合和辩证统一,各自有着不同的作用范围,作用对象和作用效果,把它们对立起来,割裂开来,或者用一个方面去否定、去取代另一个方面都是不可取的,也是有害的。因此，我们必须坚持改革和完善党的执政方式，从而实现科学执政、民主执政、依法执政的总体目标。

　　①《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年6月第2版，第73页

　　②《中国共产党重要会议纪事（1921-2001）》，中央文献出版社，2001年2月第1版，第172页。

　　③《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年12月第一版，第253页。

　　④《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月第1版，第163页。

　　⑤《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年8月第1版，第513页。

　　⑥《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年8月第1版，第511页

　　⑦《中国共产党的执政方略研究》人民出版社，2008年6月第1版，第40页。

　　⑧《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年8月第1版，第28页。

　　⑨《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年8月第1版，第29页。

　　⑩《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年8月第1版，第200页。

　　⑩《人民日报》，2004年04月28日，第1版